最 高 人 民 法 院
民 事 判 决 书
（1999）经终字第391号
上诉人（原审被告）齐齐哈尔市畜牧水产局。住所地：黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区文化大街3号。
法定代表人沈志，该局局长。
委托代理人刘云龙，该局法律顾问。
委托代理人高岩，齐齐哈尔市嵩岩律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）崔英民，男，汉族，1949年8月14日出生。住所地：黑龙江省齐齐哈尔市龙沙区园艺委313组。
委托代理人崔丽晶，黑龙江省仁大律师事务所律师。
上诉人齐齐哈尔市畜牧水产局（以下简称畜牧水产局）为与被上诉人崔英民企业产权出售合同纠纷一案，不服黑龙江省高级人民法院（1999）黑经初字第17号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
查明：1998年初，畜牧水产局、崔英民双方根据齐齐哈尔市委、市政府关于深化企业改革，搞活国有经济工作会议精神和1998年企业产权制度改革的总体规划，开始运作对畜牧水产局所属国有小型企业黑龙江省齐齐哈尔水产品批发市场（原齐齐哈尔市南马路批发市场，以下简称水产品批发市场）整体出售。被出售企业水产品批发市场向畜牧水产局上报了该市场整体出售产权的《申请报告》、《实施方案》和《全体职工大会讨论情况的报告》，全体职工大会意见为：“同意市场整体出售方案，并一致拥护由现任法人代表崔英民为购买方的最合适人选”。1998年2月20日，畜牧水产局分别以齐牧渔发[1998]10号、齐牧渔发 [1998]13号文向齐齐哈尔市企业产权制度改革领导小组办公室（以下简称市产改办）和市政府上报了《关于市南马路水产品批发市场整体出售产权的请示》，该请求的主要意见为，“经局认真讨论研究，原则上同意该企业的申请报告和实施方案”。同年4月6日，市产改办以齐产改办发[1998]51号文给畜牧水产局下发了《关于同意市南马路水产品批发市场整体出售产权的批复》，提出“报请市政府主管领导同意，原则同意市南马路水产品批发市场整体出售产权。请你们指导企业做好出售中的各项具体工作，特别是在出售前要征得职工代表同意，搞好资产评估，签订出售合同，妥善安置离退休职工和在职职工……确保企业出售顺利进行。”同年4月10日，畜牧水产局以齐牧渔发[1998]27号文作出《关于对市水产供销公司、黑龙江省齐齐哈尔市水产品批发市场资产划拨及有关事宜的决定》，将市水产供销公司和水产品批发市场的资产、债务重新划拨，并按整体出售产权实施方案精神，将市水产供销公司、金源公司、水族宫大酒店、龙南批发部、民航路批发部的职工，含离退休职工、遗属及水产品批发市场职工325名交由水产品批发市场接受并安置工作。此间，水产品批发市场委托齐齐哈尔市资产评估事务所对整体出售资产价值进行评估。同年5月11日，市资产评估事务所作出齐国资评（整）字[1998]第51号《关于黑龙江省齐齐哈尔水产品批发市场委托整体出售资产价值的评估报告》。当天，水产品批发市场及上级主管部门畜牧水产局共同向齐齐哈尔市国有资产管理局填报了《申请办理资产评估确认报告书》。同日，该市国有资产管理局给水产品批发市场下达了《资产评估确认通知书》，说明“已对你单位经立项、验证资产和评估报告的结果依法进行了审核和确认。现认定资产总底价为人民币1649.8万元。”同年5月26日，由畜牧水产局计划财务审计科向畜牧水产局作出《关于水产供销公司经理崔英民同志离任审计报告》。同年5月28日上午，齐齐哈尔市委、市政府召开全市企业产权出售大会，该市主要领导参加大会并讲话。在出售大会上，转让方畜牧水产局法定代表人、局长沈志与受让方崔英民签订了《水产品批发市场出售意向性合同》。当天下午，双方在畜牧水产局会议室又正式签订了《企业产权出售合同》。合同约定：出售方式为“零价出售”，即受让方以承担企业全部债务和安置水产供销公司、水产品批发市场、金源公司全部职工（含离退休人员）为前提条件，不需支付现金即获得企业产权。包括有形和无形资产，主要资产为：1.仓储量为2000吨冷库一座（含内部制冷设备），评估价为771万元。2.正在建设中的水产品交易大厅，建筑面积为4400平方米，评估价为375.8万元。3.金原工贸总公司三处房产（金源工贸公司、大理石厂、北关市场内平房），评估价为14.8 万元。4.三台货客车，评估价为8.98万元。5.其他资产，评估价为335.4万元。6企业占用土地10927.90平方米，评估价为131.5元/平方米，总地价为143.7万元。根据齐齐哈尔市政府齐政发[1998]14号文件第八章第二十六条第四款规定。按标定地价优惠70%，实际土地出让金为 43.11万元。上述资产价格均为国资局评估价。以上总资产为1549万元，其中固定资产为1213.60万元、流动资产335.4万元。债权债务承担方式：企业负债总额为1587.1万元，其中欠市农行400万元，欠市农行营业部250万元，欠市建行202万元，欠市交行正阳分理处30万元，其他欠款 705.1万元。上述债务及水产品批发市场可能遗漏的债务均由受让方崔英民负责偿还。职工安置：1.企业出售后。受让方崔英民负责接收和安置原企业水产品批发市场的全部职工（含离退休人员），总数为325人，其中在职239人，退休78人，离休8人。如有漏掉的职工，按政策应保留的，受让方崔英民应予接收。2.职工（含离退休人员）管理办法和工资、医疗等福利待遇仍按国营企业标准执行，并保留全民职工身份档案。3.职工工龄连续计算，并按有关规定签订劳动合同。4.受让方对在职人员要按规定缴纳养老保险费用，给离退休人员出养老保险费，交社保部门管理。5.职工个人自愿辞职的，按国家有关规定发给安置费。根据齐政发[1998]14号文件《齐齐哈尔市企业产权出售试行办法》，双方应办理产权变更和债权债务转移手续。待手续完备后产权即归受让方所有，出售方不再承担任何责任。如在执行中发生争议时，由出售方负责协调。受让方获得产权后，即从原国有企业中退出，变为民有民营，并由行政管理变更为行业管理。根据齐政发[1998]14号文件第五章第十六条关于“零件”出售的企业，购买方要出具不低于资产总额10%——30%的资产抵押或财产担保的规定，考虑水产品批发市场负债过重和安置部分职工的实际情况，经请示市产改办同意，可用日本产风度牌小轿车一台作为抵押，价格为35.9万元。合同具有法律效力，任何一方不得随意变更和解除合同。双方应严格履行本合同，如在履行过程中，任何一方发生违约，根据国家有关法律规定，由违约方承担一切责任。本合同自签订时起发生法律效力。出售方畜牧水产局法定代表人、局长沈志签名，并加盖了公章；受让方崔英民签名。合同签订后，即1998年6、7月间，受让方崔英民在企业产权出售表上签署同意购买的意见，畜牧水产局作为出售企业主管部门填写了“同意出售”的意见，法定代表人、局长沈志签名并加盖了公章，主要债权单位中国工商银行齐齐哈尔市分行信贷经营中心。中国建设银行齐齐哈尔市分行信贷经营管理部。中国农业银行齐齐哈尔市分行营业部、中国交通银行齐齐哈尔市分行正阳分理处计划信贷科在相关部门栏内也加盖了公章。在国有产权出售审批表上，水产品批发市场、畜牧水产局、市国有资产管理局、市劳动局分别在出售栏内、出售方主管部门审查意见栏内、国有资产局审批意见栏内、劳动部门审批意见栏内加盖了公章。1998年7月13日，齐齐哈尔市主管副市长就水产品批发市场产权出售问题，主持召开市长办公会议，市产改办、财政局、国资局、土地局、畜牧水产局等有关部门参加会议。会议认为，整体出售水产品批发市场的产权，符合中央、省、市关于深化企业改革的精神，应予支持。畜牧水产局、国有资产管理局、产改办做了大量工作，为企业产权出售奠定了基础……总的要求，一是保证国有资产不流失；二是必须妥善安置好职工。强调做好十个方面工作，其中包括已做过的工作，主要内容为：水产品批发市场整体出售产权，按原出售计划继续工作；必须严格按齐政发[1998]14号文件规定制定水产品批发市场整体出售产权方案；关于水产品批发市场的出售方式、出售程序、付款方式、职工身份、职工安置等问题，必须经过全体职工（包括离退休职工）反复认真讨论，每个职工都要表明态度，签字画押，表明一旦企业效益不好，出现下岗和发不出工资等情况，保证不再找主管局和政府。市长办公会议之后，水产品批发市场召开职工大会，进一步征求职工意见，组织职工签字，在325名职工中，同意企业“零价出售”并签字、画押的 266人，离退休职工全部签字画押。长期在外采购人员28人，停薪留职在外做生意30人未签字。1998年9月3日，市产改办向市政府主管体制改革工作的副市长作了《关于市水产品批发市场产权整体出售情况的汇报》，最后意见为，“鉴于产权出售符合政策方向，职工安排、债权债务等难点问题得到了妥善处理；广大在职职工赞同；主管市领导指示的问题也已落实。我们同意该企业整体出售，请相关部门尽快履行有关手续，并按市政府文件精神落实有关政策，使这项改革尽快实施，为全市经济发展做出新的贡献。”[page]
1998年5月28日合同签订之后，崔英民向水产品批发市场投资600余万元，将该市场原有一座冷库及交易大厅未完工程完工，新翻建一座2500平方米冷库和一座小冷库，对部分房屋进行装修，并新建院子大门，添置一些设备，按出售合同约定给全体职工、离退休职工包括新职工发放工资。同时，以水产品批发市场名义与职工重新签订劳动合同书，市劳动局予以鉴证。1998 年10月10日，崔英民以签约转制后的身份邀请市政府，黑龙江省和本市金融部门、部分畜牧水产局领导，俄罗斯、韩国及国内贸易伙伴近千人参加开业庆典。
1998年12月5日，畜牧水产局副局长邢军等到水产批发市场召开职工大会宣布：“根据国务院领导讲话精神，经请示主管市长，局党委决定水产品批发市场不卖了。”1999年1月27日，畜牧水产局宣布解除崔英民水产品批发市场经理职务，另行组成班子接管了水产品批发市场。1999年1月4日，崔英民向黑龙江省高级人民法院提起诉讼，请求判令畜牧水产局继续履行合同，承担违约责任。
黑龙江省高级人民法院经审理认为：国有中小型企业出售是深化国有企业产权制度改革的重要措施之一。在水产品批发市场出售过程中，水产品批发市场产权出售合同的签订，系双方当事人的真实意思表示。关于该企业财产的评估，其评估机构市资产评估事务所隶属于市国有资产管理局，并由省国有资产管理局颁发具有整体资产评估资格证书，评估的主要依据是国务院的有关文件规定，评估结果也经过了畜牧水产局和市国有资产管理局的确认，该评估结果应认定合法有效。至于畜水产局所提存在评估漏项问题，因其并未包括在评估资产范围内（即不属出售财产），如需转让可另行协商处理，故市畜牧水产局提出水产品批发市场出售造成国有资产流失的抗辩理由缺乏事实和法律依据，不予支持。同时，在水产品批发市场出售过程中，对职工安置和债务承担等问题也得到了妥善解决。因此，本案水产品批发市场的出售并不违反国家有关方针、政策的规定。当然，国务院领导同志确曾针对国有企业出售中存在卖企业成风、国有资产流失、逃废债务等问题提出严肃批评，但畜牧水产局不作具体分析而此为根据，单方解除水产品批发市场出售合同是不适当的，应属违约行为。关于国有企业产权出售的程序，国家尚未做出具体规定。齐齐哈尔市人民政府于 1998年4月15日以齐政发[1998]14号文件发布了《齐齐哈尔市企业产权出售试行办法》，该办法对企业产权出售程序做以下规定：1.由企业主管部门牵头，组织制定企业出售预案；2.召开职工大会或职工代表大会，广泛征求对预案的意见；3.履行申报审批手续。由企业主管部门商有关部门（主要债权人、经济综合部门）对预案提出修改完善意见后，由企业主管部门会同同级产改办呈本级政府主管领导（国有大中型企业经政府办公会或政府常务会）同意后，由同级产改办行文批复；4.由有资格的评估机构进行资产评估；5.发布出售公告，进行产权交易；6.签订出售合同，进行法律公证；7.清算交割；8.办理产权转让手续。原、被告双方签订水产品批发市场产权出售合同之后，即1998年6月16日市产改办又制定了《关于规范企业产权出售具体程序的通知》规定：一。企业产权出售，首先由主管部门提出申请，附企业出售方案，一并上报同级产改办。产改办审核后，以便函形式进行批复，国有企业据此批复到国资局立项，进行产权界定和资产评估；二、由企业主管部门向有关部门征求对企业出售方案的意见，尤其要征得债权人和经济综合部门的同意；三、企业出售基本条件具备后，企业主管部门以正式文件提出申请，主管市（县、区）长同意签字后，携企业产权出售表报产改办；四、产改办审核后，行正式文件批复。据此批复，买卖双方签订企业出售合同。本案水产品批发市场出售的前期有关工作和合同签订后的工作情况看，基本符合齐市人民政府的文件规定，畜牧水产局提出水产品批发市场出售违反程序的理由，证据不足，不予采纳。综上，《企业产权出售合同》为合法有效，应继续履行。崔英民提出的由齐市畜牧水产局赔偿其经济损失的诉讼请求，鉴于其被解职后未参与水产品批发市场的管理工作，尚不能提出具体赔偿数额和相应证据，故在本案中不作处理，由其根据有关事实、证据和法律政策规定另行追索。畜牧水产局在水产品批发市场出售过程中出尔反尔，负有过错，故对其要求由崔英民赔偿经济损失的主张不予支持。该院依照《中华人民共和国民法通则》第六条、第一百零六条第一款，《中华人民共和国经济合同法》第六条之规定，判决如下：一、崔英民与齐齐哈尔市畜牧水产局签订的水产品批发市场《企业产权出售合同》有效。二、齐齐哈尔市畜牧水产局于本判决生效后三十日内将合同约定的黑龙江省齐齐哈尔水产品批发市场等财产产权移交给崔英民，并负责办理产权转移手续。三、崔英民的其他诉讼请求本案不作处理。一审案件受理费87500元、财产保全费20000元由齐齐哈尔市畜牧水产局负担。
畜牧水产局不服黑龙江省高级人民法院的上述民事判决，向本院提起上诉称，双方所签合同，根据齐齐哈尔市政府齐政发（1998）14号文第十一条的第三项之规定，产权出售必须履行申报审批手续，由企业主管部门商有关部门（主要债权人、经济综合部门），对预案提出修改完善意见后，由企业主管部门会同同级产改办呈本级政府主管领导（国有大中型企业，经政府办公室或政府常委会）同意后，由同级产改办行文批复，而本案所涉合同缺乏审批程序及必要的合同生效条件；根据1998年7月13日齐齐哈尔市长办公会议纪要第七条的规定，零售企业购买方要向出售方缴纳不低于资产总值10%-30%的资产抵押或财产担保，土地出让金应纳入水产品批发市场的资产总值中，认真履行审批手续，并最终报市政府常务会审批，而崔英民既未向出售方提供合法有效的抵押或担保，也未按市政府要求重新修订合同，将土地出让金全额纳入到水产品批发市场总值中，本合同未经齐齐哈尔市政府常务会审批及进行必要的公证；市产改办向陈副市长的汇报材料，并不是正式审批文件，且由于陈副市长批示“同意产改办意见，请杨市长阅示”，杨市长批示“请刘市长阅”，刘市长批示“政府常务会讨论”，说明水产品批发市场出售正在审批过程中，原判将齐齐哈尔市产改办的意见当作齐齐哈尔市政府的最终意见，属运用证据错误。即使按照原判认定的产改办《关于规范企业产权出售具体程序的通知》所规定的程序，双方签约行为仍然缺乏必要的审批条件。本案企业产权出售过程中，只完成了第一条所规定的立项批复，并不存在第三条所规定的主管市长同意出售的签字，更没有第四条规定的产改办的正式文件批复，甚至连第一条规定的产权界定工作都未进行，更没有清算交割及办理产权转让手续。1999年2 月11日，国家经贸委、财政部、中国人民银行就以（1999）89号文件的形式，规范了国有企业出售操作行为的具体程序，因在本案企业产权出售过程中，有关部门没有对企业进行资产清查与产权界定，是合同不具有法律效力的重要原因。崔英民瞒报、低报、漏报，擅自核销盘亏、报损，瞒报企业财产400多万元，由于未进行产权界定资产评估，使国有资产去向不明，产权不清，不仅造成企业财产数量减少，更重要的是直接改变了企业产权的出售方式，把本应竞价出售的企业人为变成了零价出售，将整体出售变为切割出售。水产品批发市场是黑龙江省西部地区最大的水产品批发市场，是该地区最大的水产品、猪、鸡等副食品的交易中心，具有广泛的辐射范围，该市场“商誉”是重要的无形资产，崔英民越权代替畜牧水产局，将合同取得的无形资产隐匿不报，使无形资产未予评估，损害了国家财产权。崔英民在贷款过程中，故意隐瞒真实情况，将土地与建筑物相分离，分别抵押给不同的金融部门，将同一标的物重复抵押，造成抵押落空，致使债权人的权益难以实现。债权人在产权出售表上签字，是在被崔英民欺骗的情况下所为的，因而也是无效的。土地评估过程中，擅自改变土地用途，将商服用地擅自申报为综合用地，在水产品批发市场土地评估过程中采取行业修正下浮20%，临街修正上浮15%的作法违反了有关规定。评估程序未进行资产清查，违反了《国有资产评估管理办法》第十七条之规定。由于评估结果没有依照国家规定的标准、程序和方法进行，缺乏真实性、科学性、可行性。崔英民在出售水产品批发市场时没有制订职工安置方案，召开职工大会讨论出售方案也是流于形式。1999年7月18日召开的市政府第27次常务会议，以及市政府1999年7月19日发布的齐政发 [1999]33号文件正式决定，不同意出售水产品批发市场，是依据市审计局及联合调查组的调查结论作出的，对畜牧水产局，是一种不可抗力。而原审法院在未采信以上证据基础上下判，影响了案件判处的公正性和结果的客观性。总之，双方所签合同因缺乏必要的审批程序必要的合同条件而并未生效；崔英民的欺诈行为以及有关部门违规违纪行为使操作的不规范，是合同无效的根本原因。原判因在证据收集上的疏漏，导致错误判决的产生。请求澄清事实，纠正原审错误判决，维护上诉人的合法权益，防止国有资产重大流失。[page]
被上诉人崔英民答辩称，双方签订的合同内容合法，出售程序符合规定，当事人意思表示真实，属于有效合同。资产评估合法有效，不存在漏评、低评的问题，国有资产并没有流失。出售企业净资产为负38.1万元，企业外债全部由崔英民承担，并实际接收了6个企业333名职工，安置费用达600多万元，全部由崔英民负担，政府不出一分钱，卸掉了包袱。抵押问题由双方商定，在合同中已明确。请求驳回上诉，维持原判。
本院认为，畜牧水产局与崔英民签订的《企业产权出售合同》，当事人意思表示真实，内容不违反国家有关法律、法规之规定，符合国有企业产权制度改革的方向，应认定为合法有效。双方在1998年5月28日签订合同之前，国家对产权出售的程序尚未作出具体规定。合同双方当事人在具体实施、履行合同过程中，水产品批发市场向畜牧水产局上报了该市场整体出售的《申请报告》、《实施方案》和《全体职工大会讨论情况的报告》，1998年2月20日，畜牧水产局以齐牧渔发[1998]10号、齐牧渔发[1998]13号文向齐齐哈尔市产改办和该市政府上报了《关于南马路水产品批发市场整体出售产权的请示》，同年4月6日，齐齐哈尔市产改办下发了《关于同意南马路水产品批发市场整体出售产权的批复》，同时，在齐齐哈尔市资产评估事务所对整体出售资产作出评估后，水产品批发市场以及畜牧水产局共同向齐齐哈尔市国有资产管理所递交了《申请办理资产评估确认报告书》，齐齐哈尔市国有资产管理局于同年5月26日下达了《资产评估确认通知书》，合同签订后，崔英民还对职工进行了合理的安置并落实了债务承担问题，得到债权人的认可。双方当事人的作法与齐齐哈尔市人民政府1998年4月15日发布的《齐齐哈尔市企业产权出售试行办法》所规定的“履行申报审批手续，由企业主管部门商有关部门（主要债权人，经济综合部门），对预案提出修改完善意见后，由企业主管部门会同同级产改办报本级政府主管市领导同意后，由同级产改办行文批复”的规定基本符合。市产改办向市领导报送的汇报材料，有关市领导分别签署了“同意产改办意见，请杨市长阅示”，“请刘市长阅示”，“政府常委会讨论”的意见，但都未持异议。5月28日上午，市委、市政府召开全市企业产权出售大会，该市主要领导参加了会议，市长刘海生并发表了讲话，称这次大会标志着齐齐哈尔市企业改革进入了新层次，规范化，市场化运行的新阶段，出售企业产权是向市场经济过渡的必然产物，是深化国有中小企业改革的一项重要措施，是加速企业经营机制转化和资产优化配置的重要形式，对搞好搞活齐齐哈尔市国有中小企业具有重要的意义；当日晚，齐齐哈尔市电视台在晚间新闻中播发了该条消息；次日，鹤城晚报也以“全市出售企业产权暨产权交易市场开市大会隆重举行”为题进行报道。可见，虽然本案企业产权转让行为主管市长未正式审批，产改办亦未正式行文，但上述事实足以说明，齐齐哈尔市政府对该出售行为表示认可并予以赞赏。因此，畜牧水产局以双方所签合同未经政府正式批准，主张该合同未成立、合同无效的上诉理由不能成立。同时，因本合同签订、履行行为发生在国家经贸委、财政部、中国人民银行（1999）89号文件公布之前，而该文件不具有溯及力，所以，畜牧水产局以上述文件为依据主张合同无效的理由也同样不能成立。企业产权出售合同签订之前，齐齐哈尔市国有资产管理局所属的齐齐哈尔市资产评估事务所对水产品批发市场进行了评估，评估结果业已经过畜牧水产局和齐齐哈尔市国有资产管理的确认，且事隔数月之后的1999年5月 4日，齐齐哈尔市审计局出具的齐审农意（1999）43号审计意见书也表明，水产品批发市场负债率为99%，与评估事务所的评估结果基本一致。因此，畜牧水产局关于崔英民瞒报、漏报，评估事务所漏评、低评，国有资产严重流失的上诉理由不能成立，本院亦不予支持。综上，双方所签合同符合法律规定，畜牧水产局单方解除合同属违约行为，应继续履行。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人畜牧水产局的上诉理由均不能成立，应予驳回。
本院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费87500元，由齐齐哈尔市畜牧水产局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋晓明
审 判 员 于松波
代理审判员 吴庆宝
二○○○年六月九日
书 记 员 高晓力